Действующие нормы антимонопольного законодательства не позволяют пресекать и предотвращать нарастающее давление торговых сетей
На вопросы агентства "НТА-Приволжье" отвечает руководитель Федеральной антимонопольной службы России Игорь Артемьев
Игорь Юрьевич, существуют ли в настоящее время рычаги, позволяющие ликвидировать применяемый торговыми сетями механизм бонусов и надбавок? Если нет, то кто должен заниматься разработкой таких рычагов? Какова роль ФАС России в этом вопросе?
Итоги наших проверок торговых сетей подтверждают объективность позиции ФАС России о необходимости законодательного регулирования вопросов ограничения недобросовестной практики торговых сетей в отношении поставщиков. Действия торговых сетей зачастую носят ярко выраженный антиконкурентный характер, и они продиктованы преобладающей рыночной властью торговых сетей над поставщиками, действующие нормы антимонопольного законодательства не позволяют пресекать и предотвращать нарастающее давление, прямо влияющее на рост цен.
Как известно, 18 декабря 2009 года Государственная дума РФ приняла федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ". Закон направлен на защиту интересов потребителей, создание равных возможностей для производителей, поставщиков и розничных торговых сетей, в том числе посредством предотвращения недобросовестных практик в данной сфере и развития конкуренции. Его принятие должно способствовать устранению условий, влияющих на повышение розничных цен на продовольственные товары, привести к ограничению роста цен и к их дальнейшему снижению.
Одной из целей закона о торговле является совершенствование антимонопольного регулирования и развитие конкуренции на рынке услуг розничной торговли. При этом документ не предполагает прямого регулирования цен и наценок, поскольку это противоречит принципам рыночной экономики.
Закон о торговле содержит перечень запрещенных к применению в договорных отношениях между хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность продовольственными товарами, и хозяйствующими субъектами, осуществляющими поставки продовольственных товаров, недобросовестных практик.
Кроме того, закон о торговле устанавливает запрет на приобретение торговыми сетями дополнительных торговых площадей, если доля торговых сетей в объеме реализации продукции превышает 25% в границах субъекта РФ с 1 февраля 2010 года, то есть с момента вступления в силу закона. Для торговых сетей, имеющих такую долю в границах городского округа или муниципального района, в том числе Москвы и Санкт-Петербурга, закон вступит в силу с 1 июля 2010 года.
По мнению ФАС России, введение ограничений для торговых сетей, доля которых превышает 25% в соответствующих субъектах РФ, создаст возможности для развития конъюнктуры рынка, развития торговых сетей по горизонтали. Реализация данного регулирования будет способствовать обеспечению равного доступа хозяйствующих субъектов на рынок услуг розничной торговли и созданию конкурентной среды на товарном рынке. Кроме того, норма направлена на поддержку малого и среднего бизнеса на рынке услуг розничной торговли.
ФАС России считает, что эти ограничения помогут предотвратить монополизацию рынков, что приведет к постоянной конкуренции как минимум между четырьмя торговыми сетями в географических границах соответствующих городских округов или муниципальных районов, и создаст условия для снижения цен и улучшения качества обслуживания.
Законом правительству РФ предоставляется право устанавливать предельно допустимые розничные цены на продовольственные товары на срок не более 90 календарных дней, если в субъекте РФ в течение последних 30 календарных дней рост розничных цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости составит 30% и более.
Государственная дума РФ недавно приняла "второй антимонопольный пакет" законов. На какой стадии находится разработка третьего антимонопольного пакета? Какие сферы он охватит?
Третий пакет антимонопольных законов должен охватить сферу деятельности естественных монополий. Закон о естественных монополиях является предметом давнего внимания антимонопольных органов, он был разработан антимонопольным ведомством в 1994 году, принят в 1995 году и начал применяться с 1997 года. За это время в России была создана система регулирования естественных монополий, построенных по унифицированному принципу. Данный закон охватывает все сферы деятельности естественных монополий, включая железнодорожный транспорт, электроэнергетику, телекоммуникации и ряд других сфер, исчерпывающих перечень, которые перечислены в законе.
Кроме применения методов ценового регулирования закон послужил основой для дальнейшего реформирования отраслей естественных монополий в направлении разделения на естественно монопольные сегменты и потенциально конкурентные сегменты с развитием конкуренции в конкурентных сегментах и с созданием необходимых условий для применения эффективного государственного регулирования в естественных монопольных сферах.
За прошедшие годы ФАС России проделала большую совместную работу с зарубежными антимонопольными ведомствами, которая велась, в частности, в рамках Межгосударственного совета по антимонопольной политике. Важно отметить, что система регулирования естественных монополий была построена во всех странах СНГ с учетом российского опыта путем принятия аналогичных законов коллегами по содружеству.
Сегодня ФАС России видит необходимость существенно изменить и дополнить закон о естественных монополиях исходя из понимания современных условий, перспектив развития экономики, а также с учетом опыта применения антимонопольного законодательства в этих сферах.
В начале 2008 года в Федеральной антимонопольной службе состоялась коллегия, где было решено разработать новую редакцию закона о естественных монополиях. Были подготовлены концептуальные предложения по изменению законодательства. При обсуждении программы мер по развитию конкуренции, одобренной правительством РФ, в число законопроектов, которые надлежит разработать в приоритетном порядке, вошел и закон о естественных монополиях. Правительство РФ поручило уполномоченным органам разработать данный закон. Этим вопросом сейчас занимается Минэкономики РФ, ФАС России и Федеральная служба по тарифам.
ФАС России предложила концепцию проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О естественных монополиях", предусматривающую кардинальную переработку данного закона, создание современных методов регулирования и контроля деятельности естественных монополий.
Основной идеей законопроекта является формирование системы законодательного регулирования деятельности естественных монополий, обеспечивающей надежное, эффективное и качественное обеспечение потребителей товарами и услугами, повышение прозрачности деятельности субъектов естественных монополий, а также создание условий для развития конкуренции.
Как Вы оцениваете ситуацию, сложившуюся на российском рынке реализации лекарств? Как показывает себя в этом отношении Нижегородская область по сравнению с другими субъектами РФ? Какие меры применяет антимонопольная служба для осуществления контроля над ценами на лекарства? По Вашим прогнозам, как дальше будет развиваться ситуация в этой сфере?
По данным Росздравнадзора, по состоянию на начало ноября 2009 года розничную торговлю лекарствами в России осуществляло 67,052 тыс. аптечных учреждений. Розничный сегмент фармацевтического рынка достаточно динамичный. Так, например, только в августе 2009 года было закрыто 70 аптечных учреждений и выдана 301 лицензия на осуществление фармацевтической деятельности в части розничной торговли.
ФАС России в 2007-2008 годах провела анализ этого рынка и выявила, что в большинстве российских городов и муниципальных районов на нем имеются хозяйствующие субъекты с признаками доминирования. Если в небольших муниципальных образованиях это чаще всего связано с недостатком аптечных учреждений из-за невысокой рентабельности бизнеса, то в городах, где аптек много, доминирующими становятся крупные аптечные сети.
По аналогии с международным фармрынком тенденция развития российского розничного фармбизнеса связана с созданием аптечных сетей, действующих в основном в крупных и средних городах. При этом в небольших муниципальных районах остается недостаточное количество аптечных учреждений, что негативно влияет на ценовую и ассортиментную обеспеченность населения лекарственными средствами. По причине убыточности на рынке наблюдается процесс сокращения мелких аптечных учреждений (киосков и аптечных пунктов), а также производственных аптек и сельских аптечных пунктов. Вероятнее всего, тенденция к формированию крупных аптечных сетей, которые будут включать в себя или вытеснять одиночные аптечные учреждения, будет продолжаться и в будущем.
С учетом того, что такие компании могут злоупотреблять своим доминирующим положением, в 2009 году ФАС России включила в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на территориях городских округов и муниципальных районов долю более 35%, около тысячи аптечных сетей.
В связи с начавшимся в конце 2008 года кризисом и резким падением курса рубля по отношению к основным мировым валютам в аптеках резко выросли цены на лекарства. С целью недопущения необоснованного роста цен на лекарства в марте 2009 года правительство РФ приняло решение усилить контроль над рынком лекарств. Кроме того, во многих субъектах РФ были пересмотрены действующие предельные размеры торговых надбавок в сторону их уменьшения. Причем в большинстве субъектов РФ предельные надбавки установлены на расширенный перечень лекарств или на все лекарства, а не только на те, которые входят в утвержденный Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств.
Ужесточение государственного контроля ценообразования на лекарственные средства больше всего снижает доходы небольших вторичных дистрибьюторов и розничных продавцов. В тоже время необходимо отметить, что оптовые и розничные продавцы лекарственных средств объективно заинтересованы в реализации наиболее дорогостоящих, в основном импортных препаратов, так как в условиях жесткого регулирования надбавок реализация дешевых препаратов становится нерентабельной. Это приводит к вымыванию дешевых лекарственных средств из ассортимента оптовых и розничных продавцов, что негативно сказывается на доступности лекарств населению.
С 1 июля 2009 года территориальные органы ФАС России проводят среди хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на локальных рынках розничной реализации лекарственных средств, ежеквартальный мониторинг цен на самые продаваемые в России лекарственные препараты – так называемый ТОП-100. По выявленным нарушениям ФАС России уже возбудила и рассмотрела более 170 дел в 36 регионах России в отношении 143 хозяйствующих субъектов, а также в отношении 21 должностного лица, в том числе 165 дел по признакам нарушения порядка ценообразования.
Следует отметить, что благодаря этим мерам средние розничные надбавки на включенные в мониторинг лекарства в течение года постепенно снижались. Так, на 1 апреля 2009 года они составляли 32,3%, 1 июля 2009 года - 31,6%, а к 1 октября 2009 года - уже 30,2%.
Нижегородская область отличается большим количеством действующих аптечных учреждений и высокой плотностью аптечных учреждений, значительной динамикой обновления действующих в розничном сегменте фармацевтического рынка хозяйствующих субъектов, а также более низким уровнем концентрации розничного рынка относительно большинства субъектов РФ.
Возможно, с этим связаны достаточно низкие в Нижегородской области средние розничные цены на включенные в мониторинг Федеральной антимонопольной службы лекарства. По данным Нижегородского управления ФАС России, фактов превышения организациями, осуществляющими розничную торговлю лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения на территории Нижегородской области, предельной торговой надбавки (30%) к фактической отпускной цене производителя лекарственных средств или отпускной цене организации оптовой торговли по результатам мониторинга не установлено. На 1 октября 2009 года в аптечных учреждениях Нижегородской области средние розничные надбавки к закупочной цене оптовых организаций составляли 26,2%.
Произошедшее по всей стране значительное увеличение розничных цен в первом квартале 2009 года было обусловлено повышением оптовых цен из-за роста курса доллара США по отношению к рублю и инфляционными ожиданиями оптовых поставщиков, включением ими в оптовую цену платежей по валютным кредитам и кредитных рисков будущих периодов.
Таким образом, нарушений антимонопольного законодательства организациями, осуществляющими розничную торговлю лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения на территории Нижегородской области, не выявлено, дела о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждались.
Какова ситуация на топливном рынке России и Нижегородской области с точки зрения соблюдения антимонопольного законодательства? Как Вы думаете, способствуют ли реальному улучшению ситуации накладываемые на топливные компании-нарушители крупные оборотные штрафы? Разрабатывает ли ФАС России новые предложения по урегулированию ситуации в топливной сфере?
С начала осени 2009 года началось снижение цен на нефтепродукты в опте. Примерно с конца ноября цены начали снижаться и на заправках. В среднем по стране в рознице стоимость 92-го бензина за первую неделю декабря снизилась на 30 копеек, 95-го - на 40 копеек.
Мы считаем, что новые санкции за неконкурентное поведение, в том числе уголовная ответственность, уже, как минимум, доказали свою эффективность в качестве превентивной меры. Нефтяные компании сейчас серьезно задумываются над необходимостью соблюдения закона о защите конкуренции. Доказательством этого служит совместная работа ФАС России и представителей нефтяных компаний по выработке формулы предельной цены на нефтепродукты, которая позволит всем участникам рынка максимально точно оценивать, является цена монопольно высокой или нет.
Формула основана на котировке внешнего рынка, где развита конкуренция, минус затраты на таможенные расходы и логистику от референтного нефтеперерабатывающего завода в России до этой точки, например, в Роттердаме. Мы считаем, что если нефтяная компания продает нефтепродукты по рыночной цене за пределами России, то требовать от российского потребителя платить за аналогичный продукт больше не только неправильно, но и противозаконно. Разница лишь в том, что внутри страны компании, занимая доминирующее положение, могут завышать цены, а на конкурентных рынках такая ситуация исключена, так как по завышенным ценам это топливо просто никто не купит. Опять же в этом случае речь не идет о ценовом регулировании, это будет лишь индикатор рыночной цены на сопоставимом рынке. Если та или иная компания будет отпускать свои продукты в России по цене существенно выше этого уровня, это может стать для нас основанием задать им вопрос, насколько обоснованы такие действия, и принять соответствующие меры.
Кроме того, сейчас ведется активная работа в направлении развития биржевой торговли нефтепродуктами. Сейчас нефтяники продают определенные объемы через биржи. Правда, пока эти объемы недостаточны для того, чтобы биржевые торги стали полноценным индикатором рыночной цены, в ближайшее время нам предстоит развить эту форму реализации топлива. Сами участники рынка согласны с такой необходимостью, поэтому ощутимые результаты мы должны получить уже в 2010 году.
Как Вы оцениваете результаты судебного рассмотрения спора ФАС России и правительства Нижегородской области по поводу законности контракта на строительство части Южного обхода Нижнего Новгорода (трасса М-7 "Волга")?
В настоящий момент нам не удалось защитить свое решение в суде, но ФАС России обязательно обратится в Высший арбитражный суд РФ с просьбой дополнительно рассмотреть все аспекты этого нарушения антимонопольного законодательства.
Как Федеральная антимонопольная служба оценивает проводимую в Нижегородской области инвестиционную политику? Стала ли процедура предоставления преимуществ при реализации приоритетных инвестпроектов в регионе более прозрачной после внесения изменений, вызванных позицией Нижегородского управления ФАС, в региональное инвестиционное законодательство?
В октябре 2007 года мы запросили у наших территориальных органов копии нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления об установлении налоговых льгот.
Проанализировав представленные документы, мы выявили акты о предоставлении индивидуальных налоговых льгот, что напрямую запрещено Налоговым кодексом РФ.
Кроме того, выявлены акты о предоставлении налоговых льгот по определенным видам деятельности или группам хозяйствующих субъектов, которые, с учетом имеющихся в них ограничительных условий, по сути, также являются предоставлением налоговых льгот отдельным хозяйствующим субъектам.
В Нижегородской области, в частности, было выявлено 16 законодательных актов об утверждении инвестиционных соглашений между хозяйствующими субъектами и правительством Нижегородской области, в соответствии с которыми предоставляются налоговые льготы.
НУ ФАС направило губернатору Нижегородской области письмо с предложением об устранении нарушений антимонопольного законодательства еще в начале 2008 года. И правительство региона внесло в процедуру отбора инвестиционных проектов необходимые изменения. В частности, предусмотрено размещение объявления на сайте правительства Нижегородской области о получении и рассмотрении заявки на реализацию инвестиционного проекта. Также предусмотрен срок, в течение которого могут быть поданы иные заявки на реализацию этих инвестиционных проектов, определены критерии отбора проектов.
ФАС России полагает, что благодаря этим нововведениям процедура отбора инвестиционных проектов в Нижегородской области стала более открытой и прозрачной.
Комментарии